美國政府換屆之際,「臺美經濟繁榮夥伴對話」談了什麼?

端傳媒記者 李易安 發自台北
·5 分鐘文章

今日上午十時,台灣行政院召開記者會,說明 11 月 20 日 在台美兩地進行的「台美經濟繁榮夥伴對話」(Taiwan-US Economic Prosperity Partnership Dialogue)的成果清單;出席說明的官員包括外交部長吳釗燮、行政院政務委員鄧振中、經濟部長王美花、科技部長吳政忠,以及美國在台協會(AIT)處長酈英傑(Brent Christensen)。

記者會中宣布,台美雙方此次簽署了一份備忘錄(memorandum of understanding, MoU),宣示將會就科學技術、5G 與電信安全、供應鏈(尤其是半導體產業)、女性經濟賦權、基礎建設、投資審查,以及全球健康安全等議題進行合作。

此外,事實清單中亦特別指名了美國的「印太戰略」(Indo-Pacific Strategy),力求台灣的「新南向政策」和美國的「印太戰略」目標一致,並在敘述「全球健康安全」這個領域的合作目標時,提及「協助第三國能力建構」,遙遙呼應了台灣今年在外交上主打的「Taiwan can help」路線,似乎也帶點許諾外交空間的意味。

值得注意的是,這份成果清單,也呼應了美台雙方自今年七、八月至今的頻繁動作——8 月 26 日,台美代表在台北宣讀「5G 安全共同宣言」;9 月 4 日,AIT 舉辦「重組供應鏈」論壇;9 月 9 日,台、美、日、瓜地馬拉共同舉辦西半球首屆「全球合作暨訓練架構」線上研討會;9 月 17 日,台美雙方簽署《美台基礎建設融資及市場建立合作架構》10 月 9 日,AIT 舉辦首屆「程式少女特訓營」;甚至,七月台灣與索馬利蘭互設辦事處的外交突破,似乎也都可以看作這波台美合作和備忘錄的先聲。

由此,這次對話的成果,其實更像是在確認、彙整今年夏天以來,台美之間合作過的事項,並期待未來能在這個基礎上繼續對話(...expected to create the foundation for future high-level annual EEP Dialogues);但若就個別議題、或雙邊貿易協定(BTA)的實際進展而言,此次對話和備忘錄確實沒有太多著墨。

比方說,台灣輿論界近期十分關心美豬進口、半導體赴美投資等議題,但經濟部長王美花在接受記者提問時即指出,此次對談為「全面性的經濟繁榮對話」,而非專注於貿易事務,所以雙方就上述個案並未做細節討論,而「經濟繁榮夥伴」的對話管道和平台,也不會取代現行的「台美貿易暨投資架構協定」(TIFA)。

2020年11月21日台北,「台美經濟繁榮夥伴對話」記者會,外交部長吳釗燮及行政院經貿辦公室總談判代表鄧振中委員。
2020年11月21日台北,「台美經濟繁榮夥伴對話」記者會,外交部長吳釗燮及行政院經貿辦公室總談判代表鄧振中委員。

美國政權輪替之後,備忘錄是否依然有效?

或許是知道外界關心「美國政權交接之後,備忘錄能否延續」這個問題,外交部長吳釗燮在說明時,也開門見山地提到,此次會談只是「首屆」的台美經濟繁榮夥伴對話,同時強調,這是「最高層級、制度化、政府間」的對話機制,效期長達五年、也可以延展,不會因為任何一方的政權輪替,而有所改變。

吳釗燮還特別以「全球合作暨訓練架構」(GCTF)為例,指出台美於 2015 年簽訂該計畫時,台、美雙方都仍分別在馬英九和歐巴馬的執政之下,然而 GCTF 的架構後來並沒有因為雙方政權輪替而有所變更,希望藉此消除外界對備忘錄延續性和效力的疑慮。

事實上,和其他更為正式的法律文件相比,「備忘錄」這種法律文件的確具有一些優點,比如「無需經過國內的立法機關審查、同意」,因而能夠提升簽訂的效率;然而這種優點,卻也讓備忘錄變得更像是一種行政依據、「君子約定」,而在實際執行時,也往往需要國內法的配合。就國際法層次而言,備忘錄如果沒有送交聯合國登錄在案,在國際法體系之中也不會有執行的義務,未必具有實質的約束力。

如果細看備忘錄條文,我們也能在第三條發現「本備忘錄,並未在創造出在法律上具有約束力的權利和義務」(This MOU does not create legally binding rights or obligations)這樣的陳述,同時也指明了和備忘錄有關的活動,都仍需視資金、資源,以及台美兩地的相關法條而定。

諷刺的是,就連川普本人也都曾宣稱自己討厭「備忘錄」這個字眼,認為最後的「契約」、「協議」、「條約」才是最重要的。

另一個值得注意的點則是,AIT 處長酈英傑此次出席記者會,全程使用中文流利地念出講稿,卻沒有留在記者會上回覆記者提問。而他在提及美國與台灣的互動框架時,使用的是「美台合作三十多年來」這樣的陳述,顯然將美國與中華民國在 1979 年斷交之前曾經有過的「中美合作」,排除在「台美合作」的概念之外——這種時間座標體系的幽微轉變,放在今日中美對抗態勢升高的當下來看,也頗為耐人尋味。

綜而觀之,台美雙方此次搭建出的「經濟繁榮夥伴對話平台」、以及伴隨而生的備忘錄,的確反映了台美近期高速發展、日漸熱絡的雙邊關係,以及這幾個月以來雙方的合作成果,但就自由貿易協定、半導體投資設廠、供應鏈重組等雙方存在分歧的議題而言,這個備忘錄能提供的解方恐怕有限;若要檢視這場對話的實質成效,美國政權移交過後中、美、台三方的動態關係和接續動作,才會是最重要的依據。

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